Глава ФАС Игорь Артемьев: Экономика России отсталая и феодальная

Глава ФАС Игорь Артемьев о государственно-монополистическом капитализме.

Программными документами последних месяцев в РФ задан курс на ускоренное развитие магистральной инфраструктуры: создается комплексный план ее развития до 2024 года, частный сектор будет обязан финансировать ее за счет сверхдоходов. Политику возврата средств через тарифную выручку во многом определяет ФАС. Глава службы Игорь Артемьев рассказал “Ъ”, как планируется регулировать естественные монополии в ближайшие десять лет.

— ФАС предприняла массу усилий для принятия Национального плана развития конкуренции. Но документ вызывает большой скепсис на рынке, воспринимается как инструмент расширения полномочий службы и обязаловка для регионов. По вашей версии, зачем он реально нужен?

— Здесь много разных аспектов, но основная цель — это повышение эффективности экономики. Наша экономика во многом остается отсталой, полуфеодальной, особенно в малоразвитых регионах, конкуренцией там и не пахнет. А конкуренция — это такая штука, которая много денег не стоит: деньгами-то все что угодно можно закидать, если они есть. Но на все денег не хватит. Поэтому мы полагали, что конкуренция должна развиваться. Правительство одобрило 18 отраслевых программ развития конкуренции, прошел Госсовет, по итогам которого вышли поручения всем 84 субъектам РФ. Мы рассчитываем, что сможем в той или иной степени реализовать опыт Кореи и Японии, где демонополизация дала невероятный скачок в экономике.

— И что видится российским аналогом чеболей и дзайбацу?

— У нас аналогом являются госкорпорации и естественные монополии, которые, вообще говоря, нужно переводить в совершенно другой режим, а во многих случаях — даже разделять. Но чтобы такая потенциальная возможность появилась, надо было, прежде всего, принять базовые программы.

— Мониторинги состояния конкуренции в стране показывают, что прогресса как минимум нет — а по некоторым направлениям, как в закупках например, ситуация устойчиво ухудшается. Это особенность российского госуправления или объективная тенденция развития экономики страны?

— Это особенность огосударствления экономики и создания государственно-монополистического капитализма, сращивания бизнеса и власти.

И чем больше санкций действует, тем активнее происходит огосударствление. Но так происходит не во всех сферах. Тот же рынок телекоммуникаций, наоборот, показывает отличные результаты: мобильное рабство преодолели, роуминг прекратили.

В отношении госзакупок я бы не сказал, что ситуация ухудшается. Просто четыре года лобби естественных монополий блокировало принятие поправок, которые переводят абсолютно все закупки в электронную форму. Поправки вступили в силу с 1 января. Все, что касается обязательных электронных торгов и отхода от бумажных конкурсов, произошло 1 июля. И последний этап — 1 января 2019 года. В результате Россия вернет себе лидерство по электронизации закупок и по конкуренции в области ФЗ-44 («О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».— “Ъ”). Но там, где ФЗ-223 (о госзакупках госкомпаний и субъектов естественных монополий— “Ъ”), ничего не улучшается. Все закрывается. Там ситуация, похоже, будет только ухудшаться.

— Можно ли говорить, что влияние крупных госкомпаний в правительстве сильнее, чем регуляторов?

— Иногда такое возможно в отношении государственного аппарата.

— Ситуация ухудшается?

— Я бы сказал, в 90-е годы было гораздо хуже. Ну вспомните Бориса Березовского, прочих персонажей…

— Какой будет тенденция в текущем политическом цикле?

— Самое важное, что сейчас, я думаю, мы можем наблюдать: госкомпании свое влияние реализуют через получение каких-то ресурсов, которые они начинают использовать. Природных ресурсов, инфраструктуры и так далее. Мы же всегда очень стараемся сдерживать эти аппетиты, и, рассматривая сделки слияния-поглощения, весьма и весьма часто отказываем естественным монополиям, госкорпорациям — во-первых, в выходе на смежные рынки, а во-вторых — в приобретении дополнительных элементов инфраструктуры общего пользования. И нам совершенно не хотелось бы, чтобы какие-нибудь госкомпании сели всем нам на голову через инфраструктуру. Сейчас порты становятся все более государственными, в этой сфере не очень хорошо. С другой стороны, аэропорты становятся частными.

— Почему порты становятся государственными?

— Потому что приходят государственные корпорации и начинают управлять портом.

— Вы имеете в виду «Транснефть» и НМТП?

— Я имею в виду общий подход. Я сейчас не хочу приводить какие-то конкретные примеры. Но то, что аэропорты становятся частными,— факт. И то, что порты начинают становиться государственными — факт. Железнодорожный транспорт тоже нужно активно продолжить реформировать, поскольку в какой-то момент реформы остановились. Я мечтаю о том, чтобы частные поезда ходили по инфраструктуре ОАО РЖД и имели все законные основания перевозить груз. Я имею в виду либерализацию локомотивной тяги, например. С нашей точки зрения, государство должно само владеть инфраструктурой и на недискриминационной основе предоставлять возможность ею пользоваться всему бизнесу. А если отдать это какой-нибудь корпорации, будет большая проблема.

— То есть проблема в том, что инфраструктурой владеет ОАО РЖД, а не государство напрямую?

— Нет, в данном случае то, что ОАО РЖД ею владеет, не вызывает больших проблем, потому что там действуют правила недискриминационного доступа, а государство имеет в ОАО РЖД более 51% и управляет этим процессом через Минтранс и другие органы. Но в том, что касается выделения из ОАО РЖД частного бизнеса, не инфраструктурного характера, процесс остановился. Можно продать значительную часть компаний из числа дочерних и зависимых обществ ОАО РЖД, превращая его все больше и больше в чисто инфраструктурную компанию, подчиненную государству. Причем ОАО РЖД по статусу не госкорпорация, а ОАО. Это хорошо. Ведь закон о госкорпорациях дает им совершенно неконкурентные права и возможности. Его, мне кажется, надо реформировать.

— Каким образом?

— Я думаю, путем упразднения.

— ФАС собирается предпринимать какие-нибудь инициативы на этот счет?

— Пока нет. Мы об этом говорили в момент принятия. И я думаю, что снова пришла пора это обсудить.

— В последние годы ФАС активизировала борьбу с картелями и ежегодно отчитывается о росте числа выявленных неконкурентных схем. Какая доля этого роста обеспечена чисто увеличением внимания ФАС?

— Есть очень хорошее выражение — его придумал мой заместитель Андрей Цариковский: «Чтобы поймать цифровую мышь, надо сделать цифрового кота». Эти «цифровые мыши», то есть роботы, которые заключают картельные соглашения, прямо вредоносные компьютерные программы,— реальность. У нас есть дела и судебные решения. Мы их поймали. Почему мы их поймали? Потому что мы придумали «цифрового кота». И сегодня мы в электронном виде наблюдаем за этими рынками и ловим этих жуликов на уровне электронных взаимодействий, чего еще пять лет назад невозможно было себе представить. И это, безусловно, первый успех. Второе — вышли поручения главы государства по активизации борьбы с картелями. Я еще раз могу повторить: если кто-то хочет сесть в тюрьму — пусть создает картели. Шутки закончены.

— Насколько верно предположение, что антиконкурентные соглашения стали реакцией на укрупнение лотов в госзаказе?

— Не верна. Мы видим картели на уровне среднего и даже малого бизнеса. Укрупнение лотов специально делается некоторыми госслужащими для того, чтобы только одна корпорация, гигантская компания, могла справиться с заказом. Если вы, например, выставите лот на обслуживание дорог, стоимость которого 70 млрд руб. в год, то понятно, что только одна компания в вашем регионе сможет это сделать. Тем самым вы заранее определяете, кто победит, исключая конкуренцию как таковую. Если бы лот разделили на три, то, возможно, появилось бы две-три компании из соседних регионов, которые предложили бы свои услуги, и вы сэкономили бы деньги. Но этого не происходит. Это не картель. Это обычная монополизация рынка через укрупнение лотов.

Если закупка загрифована, то это не значит, что органы надзора об этом не знают. И то, что мы перевели их в электронный режим поправками, которые были введены с 1 января,— это тоже правда. В оборонке, незаметно для всех, за этими грифами прошла отличная реформа электронизации госзакупок.

— Нет. Мы просто потеряем добычу, потеряем переработку и в итоге попадем в зависимость от иностранных нефтяников. Сейчас Россия на первом месте в мире по добыче нефти, а если ввести государственное регулирование цен, то мало кто во все это будет вкладывать. А нам нужно разрабатывать новые месторождения. Просто государство, на мой взгляд, слишком сильно повысило налоги для нефтяной отрасли в последнее время. И пришла пора через обратные акцизы возвращать часть доходов, которые возникают вследствие мировой конъюнктуры и ослабления рубля.

— По настоянию Белого дома нефтяники увеличили поставки топлива на внутренний рынок, но не на указанные 3%. ФАС намерена принимать меры?

— Многие заводы вышли в ремонт, что создает дополнительное давление, поэтому они должны немедленно переориентировать часть своих грузов, особенно по бензинам, на внутренний рынок. Если они этого не сделают, мы будем требовать принятия законодательных мер и закрепления прямой нормы о том, что нефтепродукты должны реализовываться на внутреннем рынке — либо через биржу, либо через прямые поставки.

Мы также считаем правильной инициативу о законодательном закреплении поставок на внутренний рынок нефтяного сырья для российских НПЗ на уровне 17,5% от добычи. «Роснефть» поставляет уже более 20%, остальные должны стремиться к этому. Мера необходима, чтобы, во-первых, устранить дискриминацию на рынке, во-вторых, обеспечить полную загрузку наших нефтеперерабатывающих производств с возможностью последующей поставки нужных объемов топлива.

— Какие сроки вы им поставили?

— Мы направили всем нефтекомпаниям рекомендации и сказали, что необходимо немедленно принять меры по увеличению объемов производства и реализации нефтепродуктов на внутреннем рынке, в том числе на биржевых торгах.

— Уже есть ответы?

— Отклики очень разные. Некоторые говорят: мы работаем на свободном рынке и, куда хотим, туда и поставляем. Чтобы они так больше не думали, применяем более жесткие меры. Раз уж ты в нашей стране работаешь, должен некоторую часть поставить на внутренний рынок. По рыночным ценам. У нас бензин стоит значительно дешевле, чем в Европе, они туда перегоняют его, потому что им выгодно. Но законодательные инициативы будут приняты. Правительство уже поддержало такой подход.

— Насколько быстро можно будет принять закон?

— У нас много разных быстрых методов. Но зачем их применять? Я думаю, добрая воля гораздо лучше.

— К кому именно есть претензии?

— Нам бы хотелось, чтобы все без исключения компании торговали на бирже по единым правилам. Этого до сих пор не делают ГК «Новый поток», «Таиф-НК», «НефтеГазХолдинг». Также есть потенциал по переориентации экспорта у «Сургутнефтегаза» и у того же «Таиф-НК».

— Более года ФАС обсуждает сделку по продаже доли в нефтесервисной EDC американской Schlumberger. Летом были названы возможные схемы, но с того времени ситуация так и не сдвинулась с места. Что происходит сейчас?

— Комиссия по иностранным инвестициям не собиралась в последнее время. Она одобрила в заочном режиме только одну сделку — по приходу катарских фондов в «Роснефть» — в режиме заочного голосования, потому что это не контроль, а небольшие пакеты. Там хорошие деньги, мы рассматривали сделку заблаговременно, поэтому все согласились.

В отношении сделки с EDC — я не знаю, что решат. Но вы же видите, что в мире происходит? Одни санкции, вторые, третьи… Все-таки бурение, добыча нефти и газа, производство нефтепродуктов — это больше половины бюджета России.

Мы очень уважаем Schlumberger, и, повторяю, есть шансы, что сделка будет одобрена. Но негативный внешний фон ее осложняет с каждым разом все больше.

— Какой размер продаваемого пакета наиболее вероятен?

— Сейчас, как премьер определил, переговоры идут о доле 25–49%. Контроль пока никто не отдаст точно, а по 49% может быть принято положительное решение.

— Все согласны на 49%?

— Да. Они подали ходатайство, мы его акцептовали, собираем заключения, готовим заседание комиссии.

— Когда оно пройдет?

— Надеемся, что в конце сентября.

— В сентябре также будут обсуждаться тарифы «Транснефти» на 2019 год. Знакомы ли вы с позицией компании, какой рост тарифов будет предлагать служба?

— Компании вносят самые разные предложения, но правительство решило, и президент одобрил это как долгосрочный подход, что для всех естественных монополий тарифы должны индексироваться только по принципу «инфляция минус». Поэтому никаких сверхинфляционных тарифов утверждено быть не может, в том числе для «Транснефти».

Но, в отличие от «Газпрома», где нет нормальных правил недискриминационного доступа (ПНД), введение которых он блокирует много лет, в системе «Транснефти» ПНД действуют и неплохие. Как и в ОАО РЖД, и в «Россетях». Поэтому мы уже согласовали ОАО РЖД тариф «инфляция минус 0,1%» до 2025 года, он 6 сентября закреплен решением правительства. «Россетям» мы хотим дать тариф до 2028 года на аналогичных условиях — инфляция минус 0,1%.

«Транснефти» мы предлагаем такую же формулу. Но им нужно с нами поработать, а именно построить финансовые планы по центрам ответственности и показать, открыв значительное количество информации. Мы провели переговоры, есть взаимопонимание, но, сколько займет этот путь, пока сказать не могу. С «Россетями» решим до конца года, по десятилетнему тарифу с «Транснефтью» в 2019 году точно, я думаю, решим, но есть шанс сделать это быстрее.

— Но, как мы видим в случае с ОАО РЖД, хотя тариф утвержден в размере инфляция минус 0,1%, определенные целевые надбавки к нему одобрены.

— Нет, надбавок больше не будет. Есть новая база, которая сложилась с учетом этих надбавок, дальше — инфляция минус 0,1%. Но если ОАО РЖД нужно построить ветку к какому-то месторождению, то компания может заключить концессионное соглашение, подготовить инвестпрограмму, и тогда кроме сетевого тарифа будет введен инвестиционный. Его оплачивает локально только компания, которая работает на месторождении и, возможно, население, если пойдут пассажирские поезда. Но только в пределах этой ветки. Мы упростим тарифную политику, разделим числитель на знаменатель. Было много ненужных надбавок, разрешений, региональных коэффициентов и так далее. После 31 декабря должны быть всего два тарифа — у них могут быть разные названия, но смысл простой — сетевой и инвестиционный. Все.

— Инвестиционный тариф будет регулироваться?

— Конечно. Сетевой значит «на всю сеть», для всех. А инвестиционный — это когда речь идет о том, чтобы реконструировать или построить конкретный объект или маршрут. Мы надеемся, что теперь тариф всегда будет привязан к конкретному инвестиционному проекту и не будет перекидки денег неизвестно куда, недостроев, недовложений и прочего безобразия.

— Получается, что инвестиционный тариф возможен и в случае строительства, допустим, тоннеля на БАМе, которым пользуется множество грузоотправителей. А кто будет платить? Как пропорционально распределить вклад?

— На этих маршрутах имеется грузопоток, факт перевозки, под этот факт грузоотправитель и получает инвесттариф. Они же возят и сейчас, и если мощности будет расширены, мы просто рассчитаем все, пропорционально распределим.

— Как это будет реализовано у «Россетей», «Транснефти»?

— У «Россетей» то же самое. Инвесттариф будет жестко привязан к конкретному проекту. Если проект не реализован, не завершен, сделан плохо, сразу будет вычитаться инвесттариф, и дальше кто полагается разберется. Сейчас все размазано, как средняя температура по больнице, и это очень плохо.

— ФАС должна к 1 октября обновить методику расчета тарифов на транспорт газа для независимых производителей. Вопрос обсуждается уже больше года. Что мешает ФАС составить методику?

— У нас два типа сложностей.

Первое: «Газпром» по-прежнему не дает информацию в полном объеме. И пока они будут скрывать данные, мы транспортный тариф индексировать не будем.

Мы уже три года его не индексируем, потому что считаем, что ситуация недостаточно прозрачна. Второе: мы требуем, чтобы были приняты ПНД. «Газпром» — это последний заповедник, работающий по несовременным правилам.

— В какой стадии сейчас газовые ПНД?

— Они готовы. Но «Газпром» блокирует их уже много лет. Дальше мы вынуждены будем делать так: если они не представят информацию, мы просто будем считать сами. Без их данных. Сами проведем расчеты, и если ошибемся по незнанию, то точно не в пользу «Газпрома». Конечно, там есть и содержательные вопросы: в какой степени учитывать в тарифе амортизацию, в какой — дивиденды, которые платят государству, и так далее. Но дискуссия заканчивается. Было совещание у вице-премьера Дмитрия Козака, мы скоро завершим эту работу.

— Когда, по мнению ФАС, можно было бы начать либерализацию оптовых цен на газ?

— Когда будут приняты ПНД и новые правила поставки газа. Они были готовы, но потом отвергнуты «Газпромом».

— Как можно провести либерализацию?

— Не считает ли ФАС, что до либерализации оптовых цен индексация тарифа на газ должна быть заморожена?

— Индексацию тарифа на газ замораживать не надо: все-таки инфляция есть, и если мы хотим, чтобы у нас газопроводы ремонтировались и не взрывались. В целом тариф на газ должен индексироваться по принципу инфляция минус — в отличие от транспортного тарифа, где ситуация попросту непрозрачная.

— В «дорожную карту» по развитию конкуренции ФАС включила пункт о возможности через суд принуждать энергокомпании продавать непрофильные активы (при совмещении монопольных и конкурентных видов деятельности). Какие активы в энергетике может затронуть эта мера? Будет ли ФАС инициировать продажу энергосбытов «Россетей»?

— Это давняя история, есть закон об электроэнергетике, потом были сделаны небольшие отступления от него, которые касались собственной генерации предприятий. Вообще мы через суды провели более 40 принудительных разделений: в 2010-е годы, когда менялось законодательство. Совмещение естественномонопольных и конкурентных видов деятельности, действительно, нуждается в разделении, если происходит переход в конкурентное состояние. Иначе смежные рынки остаются монополизированными.

В каких случаях это понадобится применять? У ФАС пока нет полного спектра полномочий по контролю за соблюдением запрета на совмещение видов деятельности. Сейчас мы можем обращаться в суд только по принудительной продаже имущества, но не акций. Теперь же мы будем не только имущество разделять, но и требовать разделения на самостоятельные юридические лица путем продажи акций. До этого такой законодательной возможности не было. Вот, например, «Россети» направили в адрес ФАС уведомление о том, что ведется работа по подготовке реализации ряда компаний: АО «Екатеринбургэнергосбыт», ОАО «Псковэнергосбыт», АО «Карачаево-Черкесскэнерго», АО «Калмэнергосбыт», АО «Тываэнергосбыт», ПАО «Каббалкэнерго», ПАО «Дагестанская энергосбытовая компания», ПАО «Севкавказэнерго». Срок установлен до 31 декабря 2020 года. Именно об этом и идет речь.

— Имеет ли смысл сейчас снова обсуждать приватизацию распредсетевых дочерних компаний «Россетей»?

— Мы считаем, что на этом этапе нет, приватизация пока абсолютно нецелесообразна.

— Почему? Потому что желающих особенно не было?

— Во-первых, желающих особенно не было. Во-вторых, это должен быть единый комплекс. Все-таки мы считаем, что сетевая компания, в отличие от генерации, вынуждена находиться в состоянии естественной монополии. И когда мы разделяем что-нибудь и приватизируем, мы, во-первых, создаем условия для «последней мили», что совершенно неэффективно, а во-вторых, создаем эти непонятные фирмы, у которых себестоимость ремонтов и всего остального заоблачна. Наоборот, правительство уходит от того, чтобы эти ТСО получали тариф. По решению правительства, совершенно правильно, установлены критерии сетевых компаний. Они должны иметь определенное количество километров ЛЭП, трансформаторов и так далее. А был пресловутый «один метр государственной границы», когда на входе на крупнейший завод появлялась компания, в два раза повышала тариф, несчастный завод вынужден был платить. Поэтому наводится порядок. Зачем же идти в обратную сторону? Это было бы неправильно.

— Но раньше же была идея о том, чтобы привлекать инвесторов, даже иностранных…

— По моему мнению, попытка сильно раздробить сетевой комплекс вообще была ошибкой. Большими кусками в него действительно можно было бы привлекать иностранные компании. Тот же Fortum в свое время этим активно занимался. А когда нарезали одну электрическую шину на 10–20 кусков, то просто рождали посредников, которые высасывали кровь из экономики.

— То есть если какой-то инвестор захочет войти в распредсетевой комплекс, ему имеет смысл покупать долю в «Россетях», а не какие-то региональные активы?

— Можно покупать долю в «Россетях», а можно покупать сразу долю в городах или больших агломерациях. А не десять инвесторов в одном поселке. То есть инвестор должен быть настолько большим, чтобы у него должна была фактически самостоятельная сеть, включенная в единую систему сетевого хозяйства России. А не резать кусок, управляемый из одного центра, на пять кусков, чтобы на стыках возникали огромные проблемы.

— Вы знакомы с предложениями «Ростеха» по вхождению в «Россети»?

— Не слышал.

— Анализировала ли ФАС консолидацию энергоактивов «Т Плюс» и «Газпром энергохолдинга»? Какие могут быть последствия? Возможно ли в принципе такое слияние, ведь несколько лет назад служба уже не одобрила подобную сделку?

— Тот же подход, мы совершенно не в восторге. Мы уже решали этот вопрос в 2011 году, тогда отказали. Нового ходатайства пока нет. Но мы не поддерживаем.

— Как отреагирует ФАС, если финский энергоконцерн Fortum все же увеличит долю в Uniper свыше 47%, уже приобретенных у E.ON?

— По закону ФЗ-57 («Об иностранных инвестициях в стратегические отрасли».— “Ъ”), поскольку Fortum принадлежит Финляндии, ему нельзя покупать в стратегических активах в РФ больше 50%. Электроэнергетика таким статусом не обладает, но им обладает один водоканал, который входит в периметр приобретаемой компании. Пока они не избавятся от этого водоканала, дальше идти нельзя. Но это все.

— По монопольной концентрации там нет претензий?

— Мы согласились на 47%, и теоретически, при определенном предписании, они могли бы рассчитывать на 50% плюс 1 акцию. Только в силу наличия водоканала правительственная комиссия запретила им иметь больше 49%.

— Обсуждала ли ФАС модель создания оптового энергорынка в третьей ценовой зоне (Дальний Восток)? Нужна ли для этого приватизация дальневосточных активов «РусГидро»? Как ФАС видит модель развития конкуренции в регионе, необходима ли она в принципе?

— Глобально, конечно, мы хотели бы, чтобы там была конкуренция, сейчас она весьма и весьма ограничена. Ее практически нет. В 2019 году начнется разработка модели. Но без появления новых юридических лиц, новых инвесторов, это невозможно. То есть в той модели, в которой они сегодня работают, невозможна конкуренция, и мы ничего там не добьемся. Поэтому нужно разрабатывать долгосрочную стратегическую модель, создавать инвестиционную привлекательность, чтобы интересно было туда инвестировать.

— Не считаете ли вы, что, наращивая полномочия ФАС как тарифного регулятора при вводе эталонных энергосбытовых надбавок, вы ограничили конкуренцию? Сектор все больше становится похож на олигополию, частные компании уходят, госкомпании увеличивают доли…

— У нас было очень много сбытов, мне кажется, рынок был несколько перегрет. Мы готовы совершенствовать эталоны. У меня нет ощущения, что эталон совсем плохой, но мы каждый год, и тем более каждые три года, должны его делать более точным. Поэтому, допустим, сегодня сбытовые надбавки установлены как эталон на определенном уровне, и сделано это расчетно-опытным путем. А вообще говоря, надо посмотреть еще на бенчмаркинг: сколько компании зарабатывали, сколько они зарабатывают. И применить методы экономического анализа.

— По сопоставлению с прошлыми периодами?

— Да. И если бенчмаркинг покажет, что с рынка массово уходят, что могут закрыться системообразующие сбытовые компании, то мы должны пересматривать эталон.

— Когда работа будет закончена?

— Она только начата.

— Намерена ли ФАС настаивать на создании резервного парка грузовых вагонов? Если да, то на базе ОАО РЖД или другой организации (раньше была идея про союз операторов)?

— Дело в том, что, хотя дефицита в общероссийском масштабе нет, есть локальный: в отдельных регионах по отдельным типам вагонов, например в Кузбассе, когда вагонов просто не хватает.

— В этом году ФАС ожидает локальных дефицитов?

— Обычно это бывает в августе—сентябре. Как раз, исходя из того, что таких ситуаций не должно быть, мы подняли вопрос о резервном парке. Он должен состоять, скорее всего, из универсального парка (полувагонов), может быть, должно быть некоторое количество специализированных вагонов — мы примерно можем прогнозировать. Пики не должны приводить к тому, чтобы хозяйство всей страны вдруг «попадало в пробку» и скапливался невывезенный груз.

— Вы имеете в виду ремонтные работы ОАО РЖД?

— В том числе, не зимой же ремонтировать в наших климатических условиях. И из-за этого возникают «узкие места», и нужно направлять дополнительное количество вагонов в систему, чтобы снять пиковые напряжения. При этом часть работ можно точно делать зимой. Когда нет спроса на резервный парк, ОАО РЖД могло бы использовать эти вагоны, в том числе в текущей деятельности. Но, прогнозируя пики, выводить вагоны и закрывать спрос. Есть хорошее правило: резервирование всегда повышает надежность. Почему мы хотели отдать резервный парк железной дороге, а не коммерсантам? Потому это государственная задача — максимально разгрузить пробки. Коммерсант за свои деньги проблему решать не станет, сколько его ни подгоняй, потому что иногда это не очень выгодно.

— Как эта идея соотносится с тем, что ОАО РЖД сейчас нельзя владеть вагонами? Нужно ли будет менять это правило?

— Мое личное мнение, что это ошибка: для резервного парка надо сделать исключение, потому что только ОАО РЖД как владелец инфраструктуры и как главный ее оператор видит пробки и может их прогнозировать.

— То есть вы полагаете, что в общем случае не надо разрешать ОАО РЖД владеть вагонами, а конкретно для резервного парка записать исключение?

— Да.

— Кто должен нести затраты на закупку и содержание этого парка?

— Думаю, что и государство, и ОАО РЖД, потому что компания будет иметь определенный доход как перевозчик. Но помочь ей в формировании резервного парка нужно, иначе ресурс будет отвлечен от других, не менее важных инвестиций.

— Вопрос попадет в какую-то из ФЦП?

— Это решит правительство.

— Поддерживает ли ФАС отмену особых тарифов на порожний пробег инновационных вагонов?

— Мы настаиваем на этом. Если специально не усложнять, не устраивать цирка, то на самом деле все элементарно. Вот обычный вагон, 68 тонн. Купили некоторые лицензию на американскую тележку, и теперь вагон возит не 68 тонн, а, условно, 73 тонны. Потребители довольны, например угольщики. Им нужно меньше вагонов, более короткое поездное формирование, это экономия. И здесь мы аплодируем всем: и заводам, и инженерам, и тем, кто построил, и тем, кто купил. Молодцы! Но есть и оборотная сторона: 73 тонны давят на ось и, соответственно, на рельсы больше, чем 68 тонн. Особенно на поворотах.

— Но в ОАО РЖД утверждают, что эти вагоны оказывают меньшее воздействие на инфраструктуру.

— Они там много чего придумали… Я считаю, что железная дорога без достаточных оснований лишается 8 млрд руб. в год, таков объем скидок. Возможно, я не все знаю, но мне кажется, что с физикой спорить бессмысленно. Нам обосновывают скидку тем, что вагонов в поездном формировании меньше, меньше отцепочный ремонт, есть какие-то другие блага. Но я думаю, что вся эта история искусственная. Когда нам передали тарифы, оказалось, что скидку почему-то получает единственный завод — Тихвинский (вагоностроительный завод, ТВСЗ.— “Ъ”). А выпускавшие аналогичные вагоны Уралвагонзавод и «Алтайвагон» почему-то нет. Поэтому первое, что сделала служба,— потребовала уравниваний прав, теперь скидки получают все три завода. Но все равно 8 млрд руб. достаются в основном ТВСЗ. И мы считаем, что потребитель счастлив, и он уже заплатил, то есть железная дорога не должна платить. Наоборот, должна с них требовать деньги.

— И что делать?

— Заказать повторную экспертизу у ОАО РЖД и очень строго к ней отнестись. Нужно, чтобы независимые эксперты рассмотрели заключение на предмет возможных ошибок и мистификаций.

— Если повторная экспертиза все подтвердит?

— Я допускаю, что чего-то не знаю. Допускаю, что есть эксперты, которые расскажут, почему законы физики в данном случае не применяются. Или о том, как у них все колосится: что резко падают ремонты, меньше расходуется топливо, и все перевесит эффект воздействия большей тяжести. Поэтому я с удовольствием восприму любые доводы в защиту сохранения энергии либо против закона сохранения энергии. Но это надо доказать.

— Считает ли ФАС, что нужно сдерживать ставки на предоставление вагонов?

— Нужно, но рыночными методами. То есть регулировать ставки нельзя, потому что иначе у нас рынок операторов погибнет. Этот бизнес надо поддерживать. Мы к операторам относимся с большим уважением и регулировать их никогда не собирались.

— Откуда тогда взялась идея с эталонными затратами?

— Это операторов не должно никак касаться. В этом секторе ценообразование вообще никак не должно быть связано с себестоимостью. Там должна действовать рыночная ставка, по которой берут вагоны.

— Но ведь от ФАС исходила идея в качестве бенчмаркинга брать для операторов цену прейскуранта 10–01.

— Нет. Это для сравнения, для наших аналитических целей. Для крупных операторов, которые могут обладать доминирующим положением на рынке, наше исследование, связанное с себестоимостью, может быть важным. То есть какое основное правило в антимонопольном деле? Не занимаешь доминирующего положения — можешь делать со своей ценой что угодно, мы тебя не можем привлечь, да и не собираемся. Поэтому небольшие и средние операторы вообще не подвластны нам. Их ценовая политика никогда нами не будет регулироваться.

Но есть такие большие операторы вагонов, как Федеральная грузовая компания (ФГК, входит в ОАО РЖД.— “Ъ”) и Первая грузовая компания (ПГК) Владимира Лисина, которые, конечно, занимают большую долю на рынке и могут быть даже признаны занимающими доминирующее положение. Тем, кто доминирует, делать со своей ценой все что угодно антимонопольным законодательством не разрешено, чтобы они, а за ними все остальные, не взвинчивали цены. Мы считаем, что государственная железная дорога и подотчетная ей ФГК должны быть теми, кто сдерживает цены. Не то что без нужды не повышая их, а стараясь их сдерживать, сколько это возможно, работать в качестве «графитового стержня», чтобы система не пошла вразнос.

До прихода Олега Белозерова (в качестве главы ОАО РЖД.— “Ъ”) был длинный судебный процесс с РЖД, который длился три года. О том, что первыми, кто повышали цены на вагоны, были как раз государственные компании. Следом повышали остальные, все были счастливы и грабили потребителя. Мы выиграли процесс в Верховном суде РФ. А сейчас судимся с железной дорогой и с ФГК примерно за то же самое. На наш взгляд, первой или одной из первых, кто поднял цены на вагоны, была ФГК — госкомпания. Чтобы вы понимали, цена выросла с 500 руб. до 2 тыс. руб. за вагон в сутки за какие-то два года.

— Но ведь либо ФГК формально работает в рынке. Или ей нужно придавать какой-то особый статус.

— Она в рынке. Но доминант должен работать в рынке следующим образом: когда обоснованно выросли расходы, он должен посмотреть на них сам, предъявить своим коллегам-патронам, железной дороге и повышать цену. Сохраняя рентабельность, но не сверх этого. А в погоне за финансовым результатом, за дивидендами и премиями эти граждане, на наш взгляд, превысили норму и стали резко задирать цены, я подчеркиваю, первыми.

Когда происходит скачок цен? Если реально изменились условия обращения товара: инфляция выросла, все остальное. Но, как вы знаете, у нас сейчас инфляция очень низкая — 4-5%. Вот мы берем последние два года. За два года какая инфляция? — 8%. Откуда рост в четыре раза? Было 500 руб., стало 2 тыс. Мы утверждаем, боремся, «тариф не должны превышать больше, чем инфляция минус»… Государство умерило аппетиты самой железной дороги. И тут же эти ребята подняли стоимость вагона. А четырехкратное повышение — это удвоение провозной платы, например, в отношении строительных грузов.

Буквально на этой неделе арбитражный суд Москвы рассмотрит наш иск по необоснованному повышению цен в отношении ФГК. Я подчеркиваю: если это будет продолжаться, то будем ставить вопрос о снятии с должностей руководства этих компаний.

— А не получится ли, как в 2017 году, когда, с одной стороны, есть вагоны ФГК, ставка на которые сдерживается. И есть остальные, цена на которые растет, поскольку угольщики забирают все с рынка. Получается, что дефицит есть, но только вагонов ФГК, на которые выставляется более низкая ставка.

— Государство всегда заинтересовано в том, чтобы не раскручивали инфляцию. Мы видим, как, например, Центральный банк делает валютные интервенции. Мы видим, как такие интервенции делаются на зерновом рынке. И государственная компания должна по директивам правительства осуществлять «интервенцию» на рынке железнодорожных услуг и поставки вагонов, сдерживая эти цены, как крышка гроба. Но мы не призываем сдерживать цену так, чтобы она не повышалась в любых условиях. Все должно быть экономически обосновано.

— То есть ФГК должна проводить интервенции, работая, как ЦБ или Объединенная зерновая компания?

— Нет. Они должны просто руководствоваться здравым смыслом. И удерживать свою рентабельность, не теряя денег, но и не поднимая цены вчетверо. Должны быть чувство меры и понимание, что они отстаивают государственные интересы. Частник ведь что? У него в уставе написано: заработать как можно больше прибыли. Какие к нему вопросы? Но ты — госкомпания! Ты получаешь из-за этого огромные возможности. За тобой стоит бюджет, тебе дают тариф, у тебя есть право решать, кто куда первый поедет, кто второй… Хочешь денег заработать — иди в частную компанию. А государство в чем заинтересовано в первую очередь? Первое — чтобы были перевезены грузы. Второе — чтобы были вагоны. И третье — чтоб цена не росла необоснованно.

— Как продвигается пересмотр прейскуранта 10–01? Или вы решили отказаться от этой идеи?

— Нет, мы не решили отказаться, задача остается. Просто, если вы обратили внимание, мы видим огромные возможности для инфраструктурных компаний в долгосрочных тарифах, не привязанных счетно к себестоимости, а привязанных к инфляции. Мы выдали такой тариф ОАО РЖД, очень постараемся до конца года выдать «Россетям», занимаемся тем же в отношении «Транснефти». Сегодня могу сказать, что будем заниматься и в отношении «РусГидро».

Там, где есть инфраструктурные компании, мы считаем, что можно после некоторого «ремонта базы» (то есть, проверив, из чего состоит тариф, кто его и из чего сложил, поскольку много искажений и диспропорций) просто дать долгосрочный тариф. Но тогда и прейскурант будет по-другому формироваться.

Самое сложное — это ремонт базы. Потому что написать формулу «инфляция минус 0,1%» — это правильно при низкой инфляции, а вот саму базу ремонтировать, смотреть, какие там накрутки, что сидит в этой базе — не сидит ли там дополнительное медицинское страхование, или рестораны и казино, или большая социальная сфера… Поэтому сейчас мы занимаемся выверкой.

— А если говорить не об индексации тарифа, а о его внутреннем делении, по классам грузов и так далее?

— Дело в том, что мы хотим, как это устроено в КоАП, в Уголовном кодексе, вообще в крупных правовых документах и системах, сделать не только эту особенную часть, где, собственно, установлены сами ставки. Мы хотим написать и общую часть, принципы формирования. И мы это напишем, во-первых, в законе об основах тарифного регулирования, а во-вторых — в акте правительства по прейскуранту. Потому что каждый должен понять, как он получает скидки по прейскуранту, как делаются разные экспортные начеты, если они сохраняются, и вообще все детали. Сегодня это тоже есть, но в неудовлетворительном состоянии. Что же касается работы по 10–01, то она идет сейчас с отраслями. К 2021 году примерно выйдем на завершение.

— Решение о возможности ОАО РЖД давать десятилетние скидки принято?

— Принято в июле.

— Но почему нет конкретики?

— Они сейчас в крупных переговорах со всеми отраслями. Предусмотрен порядок регистрации в ФАС в специальном реестре этих скидок. Они будут вывешены на нашем сайте. И любой человек сможет с ними ознакомиться.

— То есть методика есть, но по конкретным параметрам ОАО РЖД ведет переговоры с отраслью и доводит до вас результаты?

— Конечно. Они имеют право дать скидку до 50% от установленного нами тарифа. И когда эту скидку будут предоставлять, должны направить нам специальный приказ, мы проверяем его на недискриминационность: нельзя дать тариф какой-то одной компании и не дать его другой, если речь идет о перевозке того же самого груза.

То есть тариф дается отраслям, а не компаниям. Это принципиально.

— Рассмотрение ходатайства группы DP World в отношении группы FESCO было продлено. Сейчас оно дополнительно обрабатывается и дальше уйдет на правкомиссию.

— На какую долю претендует DP World?

— 49%.

— Речники неоднократно жаловались на потерянные объемы перевозок нефтепродуктов из-за ухода грузов на железную дорогу. В связи с этим была идея проработать транспортно-логистический баланс по грузам. Она реализуется?

— Я думаю, что такой баланс может строиться только для индикативных целей, то есть для анализа.

— То есть не идет речи об искусственном перераспределении грузов?

— Никакой речи о перераспределении каких-то грузов в пользу каких-то систем быть не может. Это — не рыночный подход. Надо тогда воссоздать Госплан. Допустим, железная дорога страдает от того, что грузовая авиация снижает цены и забирает грузы. Железная дорога говорит: пусть грузовая авиация поднимет цены и мы тогда свои поднимем, а то нам тоже приходится снижать. А речники говорят: а что это железная дорога скидки предоставила и снизила цены для потребителя? Мы грузы потеряли, нам жить надо. Так вот, если мы будем заниматься таким идиотизмом и бороться с понижением цен, стараясь направить их на повышение, это будет странно. Однако речники, последнее звено в цепочке, действительно страдают. И мы выступаем за то, чтобы государство их поддержало — возможно, снизив НДС о 10% или через другие меры. Но бороться со снижением цен ОАО РЖД мы не будем.

— Вы выступали с инициативой по снижению НДС для речников?

— Нет. Мы говорим о том, что им нужно оказать поддержку. Мы видим, что они теряют грузы и могут вообще исчезнуть с наших рек. А потом, когда выяснится, что конъюнктура изменилась, речники вдруг окажутся нужны. Значит, правительству, Минтрансу, нужно придумать такие экономические условия, чтобы им было все равно выгодно работать.

— Сейчас пересматриваются правила заключения специнвестконтрактов (СПИК). Обеспечивают ли они конкурентность, нужно ли их пересматривать? Что ФАС хотела бы видеть в СПИК 2.0?

— Я считаю, что СПИК — хороший инструмент. Но это серьезный режим, который делает изъятия из Налогового кодекса, из антимонопольного законодательства.

И если допускать такие истории, то лишь в одном случае: когда на территории РФ не производится подобный товар или не оказываются подобные услуги и инвесторы приносят нам новые технологии, новое качество.

— Что будет тогда со вторым желающим принести эти технологии и как выбирать?

— Конкурс. Мы также говорим: главное — конкурсная система. То есть государство формирует потребность и говорит: нам сегодня нужны такие-то технологии, мы ими не обладаем. Публикует и объявляет тендеры. Они могут длиться год или полгода, все желающие подают заявки. И дальше проводится инвестиционный конкурс, на условиях локализации компании ведут торги между собой. Естественно, нужна и предквалификация, нужно понимать, могут ли они сами производить такую продукцию, или будут какими-то финансовыми или паразитическими посредниками. И после этого выбирается тот, с кем заключается СПИК.

— Как можно сделать, чтобы СПИКи заключались только с поставщиками действительно инновационной продукции?

— Во-первых, насколько я знаю, правительство приняло решение о том, чтобы уже заключенные СПИКи пересматриваться не будут. А во-вторых, будет изменено законодательство. Эта работа идет под руководством вице-премьеров, и я думаю, что она в ближайшее время закончится.

— Вы участвуете в процессе?

— Активно участвуем.

— По объемам средств СПИК 2.0 должен ограничиваться?

— Я думаю, ради получения новых технологий и преодоления технологической отсталости в некоторых отраслях можно пойти на серьезные траты. В будущем это окупится. Я бы не сказал, что здесь есть какие-то ограничения по размеру — важно быть всегда в тренде, чтобы технологически современные решения приходили в Россию.

— Довольна ли ФАС тем, как Google исполняет мировое соглашение по отказу от эксклюзивности своих приложений на Android?

— Мы довольны. Они очень добропорядочно себя ведут, вовремя представляют все отчеты. Все по плану, у нас нет замечаний.

— Как пятый антимонопольный пакет может повлиять на деятельность цифровых платформ? Когда он будет готов и какие рынки и компании он затронет?

— Я думаю, что пакет — прорывное явление. Мы — второе государство в Европе после Германии, которое уже подготовило нормативный документ, закон, который отвечает на вопросы цифровизации. Практически, пятый антимонопольный пакет — это пакет документов по модернизации антимонопольного законодательства XXI века, где уже присутствуют big data, социальные сети, интернет и вообще четвертая промышленная революция. Они настолько быстро видоизменяют весь мир и отношения между компаниями и государством, что законодательство должно быть исправлено. И мы его правим, стараясь делать это максимально быстро.

Уже год мы этот законопроект прорабатываем, провели очень важные полезные изыскания с Ассоциацией антимонопольных адвокатов, это наша основная юридическая площадка и очень полезный профессиональный фильтр. Мы почти закончили согласование с ФОИВами, но есть очень много разногласий, есть беспокойство относительно слишком широких определений сетевой функции, сетевых правил. Все это мы стараемся учесть, в том числе замечания компаний, находимся в постоянном диалоге.

Они опасаются, и мы разделяем их опасения в этой части и работаем над текстом, чтобы случайно — такой цели не было — мы не задели действующие системы вроде Mail.ru, «Яндекса» и не вмешались в их рыночную деятельность, как какой-то специфический регулятор, который начнет какие-то тарифы устанавливать. Такой цели нет, мы хотели бы совершенно другого: чтобы видоизменившийся мир нашел отражение в антимонопольном законодательстве исходя из его общей традиции. Немного меняется определение доминирующего положения, меняется некоторый функционал по картельному сговору, потому что уже роботы заключают картельные сговоры, а не люди, поэтому предъявляются определенные требования к вредоносным компьютерным программам. Но мы ограничиваем наши аппетиты только этой зоной. Мы не хотим регулировать отрасль, мы никак не собираемся регулировать интернет, социальные сети и все остальное.

— Как вы добьетесь того, чтобы случайно не задеть рыночных игроков?

— Просто делаются оговорки, что это не подлежит регулированию.

— То есть, например, параметры согласования сделки «Яндекс.Маркета» и Сбербанка не будут затронуты?

— Я не думаю, что там что-то сильно поменяется. Это же два разных рынка: один — банк, другая — интернет-компания… В общем, я там не вижу никаких особых трудностей.

— Удастся ли легализовать параллельный импорт в РФ с учетом противодействия партнеров по ЕАЭС?

— Сейчас, несмотря на противодействие некоторых министерств, которое, на мой взгляд, заслуживает лучшего применения, правительством сформулирована позиция. Правительство в лице премьера определилось, и президенту было доложено, что внедрение параллельного импорта по отдельным позициям — лекарства, медицинские изделия или, скажем, продукция для детей — целесообразно. Мы очень довольны, что за девять лет удалось убедить правительство в правильности этого подхода. Но, поскольку мы находимся в Таможенном союзе, нужно согласовать его с другими странами. На сегодня все страны, кроме Белоруссии, подтвердили свое согласие на параллельный импорт, Минск пока отказывается, мы ведем переговоры.

— Как вы оцениваете их перспективы?

— Позитивно. Экономический блок правительства, насколько мне известно, обсуждает позитивно эту повестку. Надо, чтобы правительство и президент Белоруссии — когда они сочтут это возможным, естественно,— просто нас услышали. Я думаю, что, когда они глубоко разберутся в постановке вопроса, можно надеяться на поддержку.

— По данным УФАС по Ленинградской области, структуры X5 Retail Group (магазины «Пятерочка», «Перекресток») заняли более 25% розничного продовольственного рынка в 11 районах, из-за чего ритейлеру, возможно, придется закрыть несколько магазинов. Вы следите за ситуацией с долей рынка «Магнита» и Х5? В каких регионах она приближается к 25%, в каких уже больше?

— Периодически такие истории происходят, но мы всегда просим наши территориальные органы — а в основном они этим занимаются — перепроверить информацию, просчитать по существующей методике, чтобы не было какого-то фальстарта. Если это будет подтверждено, то мы дадим им предупреждение, предписание или даже выйдем с иском в суд о том, чтобы они избавились от части своих магазинов. Но больших опасений нет.

Кроме того, у компании есть право последнего входа. То есть если они до границы 25% приобретают что-то или строят новое, то у них есть право один раз пересечь 25%. Если они построят магазин, и вчера было 24%, а стало даже 30%, то это — не основание для нашего вмешательства. Правда, по методике считается не только ритейл, а вообще весь продовольственный товарооборот, то есть и то, что в ларьках продают, и в магазинах стационарной и нестационарной торговли, естественно, считается в обороте. Поэтому монополизации рынков в регионах в ближайшее время не предвидим. Правило 25% работает чудесно. Они заранее это видят и строят в соседнем регионе.

— То есть снижать до 15% не надо?

— Не надо, зачем? 25% — нормальная цифра.

— В «дорожную карту» по развитию конкуренции вошло несколько пунктов, которые вызывали резкую критику в рыбопромышленной отрасли. Во-первых, принято решение о передачи 50% квот на вылов краба на аукцион. Кроме того, дано поручение представить в правительство доклад с предложениями по выделению раз в три-пять лет части квот на добычу водных биоресурсов для перераспределения этого объема через аукционы. ФАС давно продвигает эту идею. Рыбодобытчики же считают, что это подорвет устойчивость отрасли. Они донесли до вас свою позицию, почему вы не согласны с аргументами отрасли?

— Я бы разделял отрасли и отдельные группы граждан, которые являются бенефициарами в этой отрасли. Мы уже много лет этим занимаемся, поэтому отделяем рыбаков от бенефициаров, которые часто даже не проживают в России. Но, конечно, любая конкурентная процедура не нравится тем, кто владеет сегодня всем этим за бесценок. Поэтому правительство, на мой взгляд, по крабам приняло очень взвешенное решение: 50% оставить на исторический принцип, тем самым оно гарантирует стабильность этой отрасли на десять лет, а вторую половину отправляет на аукцион и нормально перераспределяет между другими, кто готов заплатить. Что здесь плохого?

Источник: Ъ